Dr.sc. Željko Garača, profesor emeritus Ekonomskog fakulteta u Splitu je uputio javni apel svim saborskim zastupnicima, te znanstveničkoj i inoj javnosti, potaknut upućivanjem prijedloga izmjene zakona o 2. mirovinskom stupu u saborsku proceduru, pokušavajući posljednji put skrenuti pozornost na štetnosti mirovinske reforme na ekonomiju Hrvatske te na činjenicu da svako povećanje atraktivnosti 2. stupa, što je intencija izmjena zakona, povećava ionako ogromnu štetu koju mirovinska reforma nanosi. Podsjećamo kako ministar financija Marko Primorac, u dogovoru s financijskom industrijom, gura izmjene više zakona kojima će se povećati mirovinski dodatak sa 20,25 na 27 posto, te, među inim, omogućiti trošenje do 20 posto „ušteđevine“ drugog stupa na potrošnju i pokrivanje dugova. Nazdravlje.
Na netom završenom savjetovanju HDE u Opatiji, Ekonomska politika Hrvatske u 2024., objavljen je i predstavljen znanstveni rad profesora Garače “Privatizacija javnog mirovinskog sustava i paradoks obvezne mirovinske štednje”. Istraživanje je teorijski potvrdilo hipotezu da je mirovinska reforma po modelu Svjetske banke inherentno štetna za ekonomiju zemlje koja je provodi. Ujedno su
osnažena ranija empirijska istraživanja koja su utvrdila štetnost mirovinske reforme za Hrvatsku. Koristimo priliku prenijeti dijelove njegovog znanstvenog upozorenja.
„Kakav je makroekonomski utjecaj mirovinske reforme po modelu Svjetske banke na ekonomiju zemlje koja reformu provodi, posebice utjecaj privatizacije dijela javnog mirovinskog sustava, odnosno 2. mirovinskog stupa i obvezne privatne mirovinske štednje kao njezine suštine? Polazi se od hipoteze da je privatizacija javnog mirovinskog sustava inherentno štetna za ekonomiju zemlje koja ovakvu reformu provodi jer negativno utječe na visinu bruto domaćeg proizvoda (BDP). Istraživanje pokazuje da obvezna mirovinska štednja u 2. stupu dovodi do smanjenja ukupne privatne štednje, što se označava kao paradoks obvezne mirovinske štednje. To smanjenje posljedično vodi do smanjenja agregatne potražnje i domaćih proizvodnih investicija, što vodi do niže razine BDP-a. Uočavaju se sličnosti, ali i neke razlike s Keynesovim paradoksom štedljivosti. Zaključuje se da su uzroci ovih štetnih ekonomskih učinaka reforme dvojaki.
Lažna privatna štednja
Prvo, tu je riječ o privatizaciji javnog mirovinskog sustava i paradoksu obvezne „štednje“ koji se mora platiti javnim novcem, a koji država mora primarno osigurati dodatnim poreznim prihodima ili javnim zaduživanjem, odnosno njihovom kombinacijom, što se u konačnici svodi na trajno veće porezno opterećenje.
Potvrđena je hipoteza da je mirovinska reforma po modelu Svjetske banke inherentno štetna za ekonomiju zemlje koja je provodi. To je ujedno ključni znanstveni doprinos ovog jedinstvenog istraživanja.
Točno je da je tema mirovinskih sustava izuzetno aktualna zbog problema u kojima su se našli te njihove održivosti u budućnosti. Praktično svi mirovinski sustavi u svijetu su u problemima, kako oni javni tako i privatni. Problemi javnih mirovinskih sustava, posebice u tranzicijskim zemljama, bili su povod za njihovu reformu u smjeru njihove privatizacije kao jedinog mogućeg rješenja. Nije sporno da su javni mirovinski sustavi u problemima i da ne mogu funkcionirati na isti način bez intervencije države kao u vrijeme kada su osmišljeni i implementirani u velikom broju zemalja. Često se označavaju s PAYG („pay-as-you-go“) i u pravilu su temeljeni na međugeneracijskoj solidarnosti gdje se tekuće mirovine isplaćuju iz uplaćenih mirovinskih doprinosa zaposlenih. Nadalje, prikupljena sredstva iz mirovinskih doprinosa u pravilu više nisu dostatna za isplatu tekućih mirovina ili su one pak preniske za dostojanstven život umirovljenika. Nameće se rješenje njihove privatizacije pri čemu je Svjetska banka glavni institucionalni zagovornik takve reforme.
Neke tranzicijske zemlje nisu prihvatile takvo rješenje jer su odmah procijenile da ono nije dobro za njihove ekonomije, neke su započele takvu reformu, ali su relativno brzo odustale od nje ili su je radikalno ublažile. Hrvatska je jedna od rijetkih zemalja koja ustrajava na ovakvoj reformi unatoč nizu argumenata da je ona, najblaže rečeno, neuspješna uz rijetke pojedince koji tvrde da je zapravo štetna. Utoliko je ovo istraživanje izuzetno važno jer daje jake znanstvene argumente za tu raspravu. S druge strane u problemima su i privatni mirovinski fondovi. Drastičan primjer je najveći svjetski mirovinski fond, američki Social Security Trust Fund, koji upravlja s nekoliko bilijuna dolara, a koji je već praktično bankrotirao jer dugoročno neće moći ispuniti sve preuzete obveze prema svojim članovima i za koji se službeno prognozira da će do 2033. godine iscrpiti sve pričuve te će moći djelomično isplaćivati tekuće mirovine samo iz tekućih uplata mirovinskih poreza.
Mitovi drugog stupa
Na institucionalnoj razini, glavni oponent Svjetske banke po pitanju mirovinske reforme je Međunarodna organizacija rada. U njezinoj detaljnoj studiji (Ortiz, Durán-Valverde, Urban i Wodsak, 2018) analiziraju se učinci takve reforme u mnogim zemljama, kako latinskoameričkim tako i europskim tranzicijskim zemljama te zaključuje da se radi o neuspjelom eksperimentu i pozivaju na odustajanje od takve mirovinske reforme.
Iako se u nekim istraživanjima govori o tranzicijskom trošku, Stiglitzev naglasak je na administrativnim troškovima i ne spominje se oportunitetni trošak. Možda je slučajnost, ali nakon objave ovog istraživanja Stiglitz više nije bio zaposlenik Svjetske banke. Po formi sličnu kritiku je napravio Barr (2002.) opovrgavajući također 10 mitova mirovinske reforme. Kritika se bavi konceptualnim mitovima mirovinske reforme bez direktnog osvrta na makroekonomske učinke njezina provođenja. Posebno je interesantno da su ovi radovi objavljeni pod okriljem Svjetske banke i Međunarodnoga monetarnog fonda kao najustrajnijih institucionalnih zagovornika mirovinske reforme.
Koliko je poznato, jedino empirijsko znanstveno istraživanje koje se bavi troškovima mirovinske reforme u Hrvatskoj (Samodol, 2020.), među ostalim, nalazi da je za razdoblje od 2002. do 2019. ukupni tranzicijski trošak oko 3,25 puta veći od ostvarenih prinosa na obveznu mirovinsku štednju. To bi trebalo biti alarmantno, ali se rijetko spominje. Rezultati ovog empirijskog istraživanja potvrđuju nalaze modelskog istraživanja objavljenoga godinu dana prije (Garača, 2019.) u kojem se ujedno prvi put sagledavaju sve vrste troškova mirovinske reforme, posebno ističući oportunitetni trošak.
U evaluaciji procesa privatizacije u Hrvatskoj (Bežovan, 2019.) šire se analiziraju mirovinske reforme u zemljama Višegradske skupine koje su ili ukinule ili bitno izmijenile započetu mirovinsku reformu gdje je prije svega ukinuto obvezno članstvo u 2. mirovinskom stupu. Analizira se i pozicija obveznih mirovinskih fondova te skreće pozornost na pitanje javnog duga i tranzicijskog troška uz zaključak da je 2. mirovinski stup neodrživ. U okviru analize 5 godina članstva u Europskoj uniji Jurčić (2018.) poseban dio posvećuje mirovinskoj reformi koju naziva agresijom na javni mirovinski sustav. Na kraju analize poziva na ukidanje 2. mirovinskog stupa čime bi se ubrzano smanjio javni dug te oslobodila dodatna sredstva za ulaganje u razvoj.
Čileanski model je propao!
Iako se ovdje radi o analizi mirovinske reforme prema modelu Svjetske banke, model nije izvorno njezin i poznat je kao „čileanski model“ jer je prva mirovinska reforma s privatizacijom javnog mirovinskog sustava provedena u Čileu 1981. godine prema idejama takozvanih „Chicago boysa“, pripadnika neoliberalne „čikaške škole“.
Preusmjeravanjem dijela mirovinskih doprinosa iz javnog stupa u 2. stup javlja se deficit u 1. mirovinskom stupu zbog obveze isplate mirovina postojećim umirovljenicima koji su pravo na mirovinu ostvarili prije započinjanja reforme ili su kao zaposlenici bili u prijelaznoj starosnoj kategoriji i nisu dobrovoljno odabrali pristupanje reformi. Deficit u 1. stupu označen je kao tranzicijski deficit, što sugerira da će nestati kada reforma bude provedena do kraja, odnosno kada više ne bude umirovljenika koji mirovinu primaju samo iz 1. stupa. Obveza je države da podmiri taj deficit javnim novcem, što se definira kao tranzicijski trošak.
Država taj novac mora pribaviti od građana kroz indirektne poreze pa je odmah jasno da zaposlenici dva puta plaćaju svoju mirovinu iz 2. stupa, prvi put kroz doprinose, a drugi put kroz porezna davanja koja su čak i nešto od neto porasta njihove mirovinske štednje. Ovakva mirovinska reforma uspostavlja mirovinski sustav koji se označava kao sustav predfinanciranja mirovina ili sustav kapitalizirane štednje premda te dvije stvari nisu istoznačne niti su jednoznačno povezane, a u praksi često nisu ni točne. Nakon Čilea reforma je provedena u još nekim latinskoameričkim zemljama, ali u blažem obliku za razliku od Čilea koji je proveo radikalnu reformu s potpunom privatizacijom javnog mirovinskog sustava. Može se reći da je čileanska mirovinska reforma bila prototip za kasnije reforme.
Hrvatska jedina čuva neobranjivo
Reforma s privatizacijom javnog mirovinskog sustava predstavljena je potkraj prošlog stoljeća i tranzicijskim zemljama, među njima i Hrvatskoj. Neke od tranzicijskih zemalja reformu nisu prihvatile jer su ocijenile da to nije dobro za ekonomije njihovih zemalja, neke su je pak prihvatile, ali s različitim intenzitetom privatizacije javnog mirovinskog sustava. U međuvremenu su i te zemlje bitno odstupile od započetih reformi tako da su potpuno odustale od nje ili da su smanjile intenzitet privatizacije smanjenjem izdvajanja za obvezni 2. mirovinski stup ili su ga učinile potpuno dobrovoljnim. Hrvatska je ustrajala u privatizaciji javnog mirovinskog sustava, ali ipak nije provela proklamirano jačanje 2. stupa povećanjem izdvajanja u njega na račun 1. mirovinskog stupa. Može se samo pretpostaviti da ipak postoji svijest među vladajućima da bi to bilo neodrživo uz još veće štete za nacionalnu ekonomiju.
Paradoks štedljivosti je dio ekonomske teorije koji tvrdi da pretjerana štedljivost kućanstava, posebice u razdobljima ekonomskih kriza kada potrošnja kućanstava opada zbog opadanja dohotka u konačnici vodi do daljnjeg slabljenja ekonomskih aktivnosti, produbljivanja krize smanjivanjem agregatne potražnje, što nadalje vodi do daljnjeg smanjenja dohotka pa i štednje te će se ukupna štednja u konačnici smanjiti unatoč povećanoj štedljivosti. Tako se koristi naziv paradoks štednje umjesto štedljivosti, konkretnije paradoks obvezne mirovinske štednje u kontekstu mirovinske reforme s privatizacijom javnog mirovinskog sustava. U ovom slučaju se ne radi o svojevoljnoj štedljivosti kućanstava, već o zakonskoj obvezi privatne mirovinske štednje.
Privatizacija javnog mirovinskog sustava nužno stvara financijski trošak koji se mora platiti javnim novcem, a koji se uobičajeno naziva tranzicijski trošak pretpostavljajući da je on ograničenog trajanja koje se poklapa s vremenom tranzicije, odnosno dok svi umirovljenici počnu primati dio mirovine iz 2. stupa. U razmatranju troškova mirovinske reforme uzimaju se u obzir samo troškovi i deficiti koji se odnose na starosne mirovine.
Hrvatska stopa zamjene jedva 38 %
Prvo je tu pitanje stopa zamjene, odnosno omjer prve mirovine i posljednje plaće. Da bi došlo do stvarnih ušteda u javnim izdacima za mirovine, stopa bruto zamjene trebala bi biti preko 50 % uz prosječno uživanje mirovine od 15 godina. S druge strane uz stopu zamjene od 40 % uštede će se javiti ako je prosječno razdoblje uživanja mirovine 20 godina. Za ilustraciju, očekivano prosječno uživanje mirovine u Hrvatskoj nakon 65 godina je 17,6 godina (European Commission, 2020.), a stopa bruto zamjene je 38% (OECD, 2020). Ukratko, hrvatski mirovinski sustav ne zadovoljava kriterije za uštede u javnom mirovinskom sustavu njegovom djelomičnom privatizacijom jer bi za to stopa bruto zamjene trebala biti veća od 45 %, a ona će se naprotiv u budućnosti smanjivati. Drugi faktor je dužina radnog vijeka, odnosno minimalna dob za stjecanje prava na starosnu mirovinu, što je inače dio osnovnog scenarija parametarske mirovinske reforme koja treba prethoditi reformi s privatizacijom javnog mirovinskog sustava. Promatrano jednostavno računovodstveno, jasno je da bi to dvojako pozitivno utjecalo na financije mirovinskog sustava. S jedne strane doprinosi bi se uplaćivali duži niz godina, a mirovine isplaćivale kraći niz godina. No, mirovinski sustav je puno više od toga računovodstva.
Trošak financiranja tranzicijskog deficita se, uz financiranje iz poreznih prihoda, u pravilu bar djelomično financira javnim zaduživanjem. Kamate na dio javnog duga nastao zbog mirovinske reforme čine njezin indirektni trošak. Trošak financiranja tranzicijskog deficita je praktično vremenski neograničen uz realnu pretpostavku da se javni dug ne vraća, nego refinancira. No, i scenarij vraćanja javnog duga može smanjiti financijski trošak mirovinske reforme, ali to može imati druge negativne posljedice po ekonomiju zemlje i potrebno je preciznom analizom ustanoviti kada se to isplati. Mjera svih tih negativnih posljedica je oportunitetni trošak izrazito restriktivne fiskalne politike koja zbog mirovinske reforme mora biti restriktivna, iako se na prvi pogled to ne vidi, koja bi zbog vraćanja javnog duga trebala biti još restriktivnija.
Generiranje javnog duga
Kako je nesporno da mirovinska reforma generira dio javnog duga koji ukupno zbog toga raste, i apsolutno i kao udio javnog duga u BDP-u, tako raste i kamatna stopa na ukupni javni dug. Već je navedeno da prema istraživanjima, a općeprihvaćeno i praktičnim iskustvima, kamate na javni dug ovise o njegovu udjelu u BDP na, mjereno spreadom na državne obveznice, na način da što je taj udio veći, to su i kamate na javni dug veće. To znači da su zbog povećanja javnog duga zbog mirovinske reforme porasle i kamate na ukupni javni dug zemlje te je posljedično i veće izdvajanje za kamate na ukupni javni dug te se to može pripisati troškovima financiranja tranzicijskog deficita.
Problem je i fokusiranost znanstvenih istraživanja na pitanje tržišta, prinosa na obveznu mirovinsku štednju i dokazivanje da će to donijeti veće mirovine u budućnosti. Treći razlog je da u dominantnoj atmosferi zagovora mirovinske reforme nije oportuno istraživati negativne učinke mirovinske reforme. Model isplata mirovina iz 2. stupa ne zadovoljava osnovni kriterij financijske isplativosti za umirovljenike. Već to bi trebalo biti dovoljan razlog za ocjenu štetnosti mirovinske reforme, no to se ne događa. U malo kompleksnijoj analizi koja uključuje i prinose mirovinskih osiguravajućih društava, barem u Hrvatskoj, rezultat je još porazniji.
Oportunitetni trošak mjeren propuštenim BDP-om prouzročen je fenomenom koji je u istraživanju označen kao paradoks obvezne mirovinske štednje, a povezan je s poreznim opterećenjem vezanim za podmirenje financijskih troškova mirovinske reforme. Za sada se napominju neka vrlo nezgodna svojstva tog troška. Prvo je da je on vječan, ne može se nikad anulirati, što je daleko od pojma tranzicijskog troška, pri čemu je ujedno veći od eksplicitnih financijskih troškova mirovinske reforme. Naime, jednom propušteni BDP nije više moguće nadoknaditi mehanizmima mirovinske reforme. Posebno je problematično kumulativno povećanje oportunitetnog troška u duljem razdoblju. On raste po dvije osnove. Prva je da je njegov prirast u svakom dijelu promatranog razdoblja nužan jer se propušteni BDP ne može nadomjestiti mehanizmima mirovinske reforme, a druga je da se prirast pojedinog razdoblja eksponencijalno povećava po istim stopama kao i rast BDP-a na temelju principa superpozicije.
Država se zadužuje, građani plaćaju
Tranzicijski deficit je veći od porasta uplata mirovinske štednje za iznos administrativnih troškova. No, sada slijedi negativan dio ukupnog procesa. Strukturu ulaganja prikupljene obvezne mirovinske štednje čine ulaganja u državne obveznice, različite investicije u inozemstvu te domaće dionice. Samo dio ulaganja u domaće dionice ide u proizvodne investicije, a dio čine samo financijske transakcije s drugim investitorima. Mogući različiti omjeri ovih dijelova ništa suštinski ne mijenjaju pa se u daljnjoj analizi zanemaruju. Treba naglasiti da ulaganje obvezne mirovinske štednje u državne obveznice ne znači i da se država neposredno zadužuje kod obveznih mirovinskih fondova iako je u pravilu zakonom, ali i dobrom ulagačkom praksom diversifikacije portfelja uobičajeno da fondovi ulažu u državne obveznice. Ujedno, imovinu tih fondova u državnim obveznicama ne smije se poistovjećivati s dijelom javnog duga koji je nastao zbog financiranja troška mirovinske reforme.
Taj dio javnog duga zbog mirovinske reforme je često veći od imovine fondova u državnim obveznicama. Treba napomenuti da nisu rijetke ni situacije u kojima se država zadužuje da bi platila pristigle kamate na javni dug. Ulaganja u inozemstvu mogu izgledati vrlo primamljiva iz pozicije osiguranika radi ostvarivanja većih prinosa, ali to predstavlja direktni odljev kapitala, što je u suprotnosti s proklamacijom mirovinske reforme da treba poslužiti razvoju domaćeg tržišta kapitala, što je za zemlje s nedovoljno domaćeg kapitala makroekonomski dodatno štetno. Da bi financirala tranzicijski deficit, država mora pribaviti dodatna proračunska sredstva.
Preskupa mirovinska reforma
Objektivni problemi mirovinskih sustava, kako privatnih tako i javnih, diljem svijeta su predmet mnogih analiza i prijedloga za njihovo rješavanje. U suštini se rasprava svodi na temu uloge države i tržišta. U okviru toga javlja se specifična situacija privatizacije postojećih javnih mirovinskih sustava i njezinih učinaka na nacionalnu ekonomiju, što je predmet ovog istraživanja.
Nalazi se da su uzroci lošem ishodu dvojaki. S jedne strane je to financijski trošak mirovinske reforme pri čemu se izbjegava naziv tranzicijski trošak jer se pokazuje da on nije prolazan, nego trajan. S druge strane je to struktura ulaganja mirovinske štednje. No, ni različiti scenariji upravljanja ovim uzrocima ne mogu eliminirati konačne negativne učinke. Unatoč određenim spomenutim nedostatcima i ograničenjima provedenog istraživanja, zaključuje se da konačni učinak mirovinske reforme ne može biti drugačiji nego inherentno štetan. Ujedno se spominju i sugestije za daljnja istraživanja koja bi izbjegla spomenute nedostatke i istraživanja, no uz predviđanje da bi konačni rezultati bili vrlo slični. Nakon što je ranijim empirijskim i modelskim istraživanjima, posebice za Hrvatsku, utvrđena štetnost mirovinske reforme sada postoji i teorijska osnova koja osnažuje rezultate tih istraživanja.“
